“中国信托业宏观发展研究”系列报告之三
来源：WWW.TRUSTSZ.COM 时间：2004-08-06
——信托业监管：重在体系构建
一、有序金融市场与信托监管
自2002年7月“一法两规”正式颁布实施至今，重生后的中国信托业已经走过两年历程，其间不断涌现的新情况，对传统的监管模式提出了严峻的考验。信托属于金融市场的一个组成部分，因此需要从构造一个有序的金融市场的角度，全面、系统、长远考虑如何建立信托业监管体系。一个有序的金融市场，主要包括法规制度建设、监督管理、司法裁决、行业自律与从业机构内控等五大要素。
所谓监管，就是在坚持市场运作的前提下，以矫正、改善市场机制为目的，政府对市场经济行为的干预。具体到金融监管，要减少金融市场失灵，构建金融市场秩序，保护投资者利益，促进公平竞争，实现金融资源优化配置。信托监管亦同此理。按照监管主体划分，可以分为政府部门监管、投资者与社会公众（包括媒体、独立中介机构等）监督三种。由于中国历史上形成的民众对政府的依赖性传统，政府监管具有权威性、系统性、法制性特征，因此政府监管也成为信托市场不二选择。
历史上对信托业的监管，主要集中在浅层次的审批和问题的应急处理等管理性功能上，忽略了在行业规划、制度建设、配套政策、风险管理、市场协调等方面的服务性功能，而这些恰恰是对信托业规范发展真正具有决定性价值的东西。经验表明，以前我国信托业长期定位不清、功能不明、发展方向不明确、制度设计不合理、管理混乱等问题与监管不到位都有不同程度的关系。因此，建立一套适应中国国情、符合信托业特色的监管体系，是一项创造性的活动，必将对建立我国金融市场秩序，促进信托业健康持续的发展产生意义深远。
二、监管理念与模式的再塑
要想建立全新的监管体系，首先应实行科学有效的监管方式和手段。在分类管理的新形势下，以往的监管理念、监管内容、监管手段和监管体制已经不能满足信托业监管的需要，应当加以进一步完善。
（一）监管理念需要转换
长期以来，“猫鼠”理论始终困惑着我国的金融监管理念。结果是把金融监管变成了金融管制，使得监管者和被监管者之间缺乏平等对话的机制，缺乏信息沟通的渠道，形成不了解决问题的合力，导致信托业发展中早已存在的一些深层次问题被长期搁置，久拖不决。其实，信托从业者和信托监管者都是信托市场的组织者，各自虽扮演不同的角色，承担不同的职责，但是，共同的目标是一致的，就是建立和维持一个公平、有序和有效的信托市场。因此，应及时转变监管理念, 制定与信托业发展相适应的监督管理原则，改变监管手段，引导公司开展规范的信托业务，并帮助信托机构建立有效的内控机制，最终形成激励共容的良性循环 。
（二）监管重心需要转变
对信托业的监管内容，其重心应当实现以下三个并重：
一是机构审批与业务监管并重。以往对信托业的监管相对缺少对业务方面的充分指导与监督，使得信托业在业务发展方面存在的一些矛盾，比如业务规范与创新问题等，久拖不决。应该说，业务模式问题始终是制约我国信托业发展的一个颈瓶。真正的信托业务对于我国的信托公司来说，还是一项全新的业务，其规范和发展不仅需要信托机构的努力，更需要监管部门的引导，对信托机构的职能及其在金融体系中的地位加以确定，及时分析了解企业在运行中的风险隐患，建立对经营者有效的运行机制，引导公司开拓规范的信托业务，采取堵疏结合的形式解决其运行中的问题，这样才能将监管重心转移到业务指导上来。
二是合规性监管与风险性监管并重。风险监管是金融监管的核心，监管机构必须在合法合规的前提下指导企业将有些规定制度化。没有制度化，就没有企业运行的稳定性。同时，在注重经营效益性、流动性、安全性的前提下，指导企业制定规范的操作规程和经营管理的各项规章制度，完善内部控制制度，建立信托机构内部组织体制的控制、资金交易风险控制、财会系统的控制、衍生工具交易的控制、管理信息系统的控制等各个环节的内控机制，同时要建立建全风险监管的指标体系。
三是机构监管与制度设计并重。我国信托业近来出现的一些问题原因是多方面的，既有市场和信托机构自身的弊病，也有政策和制度的缺陷。制度建设应是监管的重要任务，从法人宣传、市场规范、各种经营交易规则，到内部控制、风险管理机制等各方面的制度设计工作都要组织专家逐一进行。以制度管理代替行政约束，信托机构才能真正守法运行。
（三）监管手段需要改变
首先，现场检查与非现场检查相结合。以往的监管多重现场检查，忽略了持续性的非现场检查。今后，应当更重视非现场检查。其次，逐渐从行政管制过渡为依法实施监管。在市场经济体系中，应尽量少行政管制，多依赖法律手段。一切游戏规则都是在严格的法律规范框框内制定和修改的，监管部门只要检查是否违反了游戏规则即可。第三是从集中检查转变为例行检查为主。除必要外，今后我国的信托监管方式应尽量避免集中的、运动式的检查，主管部门应加强日常监控力度，根据信托业务建立相应的监控机制，受托人的一切信托活动都是在主管部门的视野范围之内，受到严格的监督检查。主管部门监控的内容应侧重于风险分析和控制方面，指导信托机构调控信托的资产运用方向和信托机构对信托财产运用的安全保障，强化对风险的预测和控制。主管机构应定期检查信托机构各项管理制度的执行情况、帮助其完善必备的内控制度。通过检查，及时了解和掌握信托机构的经营状况、及时制定政策，采取有效措施，保障信托机构的规范发展。
三、信托监管体系构建设想
一个有效、合理的监管体系具有如下特征：市场发挥调节机制，优化资源配置；制度健全；监管主动、及时；公平竞争，优胜劣汰，可以进入与退出市场，保持动态平衡；政府监管与司法裁决、社会监督等共同发挥作用；市场信息透明；投资者利益得到确实保护。
我国信托监管体系的构建应着重从下述三个方面入手，即法律体系、监管主体的行为方式和监管主体组织结构。
（一）法律体系。我国信托法律体系应该涉及市场准入与退出、信托公司经营、信托业务三类。
首先对于市场准入与退出方面，需要解决信托行业、信托机构、营业信托、集合信托的概念定义，然后推动《信托业法》等法律的立法进程。同时为约束自身的监管行为，应制订一个针对信托业的纲领性监管规定。
其次，对于信托公司经营方面，需要制订信托公司法人治理准则、高管任职资格审定、内控制度等规章。
再次，对于信托业务方面，主要针对集合信托业务，制订品种发行、销售、异地经营、关联交易、信息披露、银行信托专户的设立与使用、信托业务文件格式标准等规章，配合有关主管部门制定信托财产登记制度及信托会计核算方法等。监管部门可根据轻重缓急，分阶段推动立法工作，对于市场准入退出、信息披露等条令予以优先考虑。
（二）监管行为方式。它是依据法律法规，针对信托机构的经营活动所采取的态度、偏好与具体处理措施等。信托业监管行为方式所应依循的主要指导思想应包括：
1、明确对信托业在我国金融市场中重要地位与作用的认识；
2、对依法监管的认知，正确处理规范与发展的辩证关系；
3、及时判断风险，保持监管政策的连贯性与执行监管的主动性和有效性；
4、兼顾事前与事中监管，统一监管标准。
正确的监管指导思想，对于有效构建信托监管体系具有重要意义。
（三）监管主体组织结构。主要包括机构设置与职责分工、人员编制等。历史经验表明，我国信托监管组织体系设置的欠缺，是导致信托监管效率低下的直接原因和关键因素。
长期以来，我国信托监管机构设置的层次过低，直接导致信托监管机构难以树立起监管权威，监管力量分散，监管功能弱化。在信托业鼎盛时期，信托业是除银行之外资产规模最大，从业人员最多的非银金融机构，而当时相应的监管组织规模和层次与信托业的历史地位却极不相称和匹配，这无疑是我国信托业发展历程中风险迭出的重要导因之一，同时也与证券业、保险业监管机构分设后所呈现出的机构设置层次和规模形成极大的反差。2003年中国银监会正式成立后，信托业的直接监管机构仍仅由非银行金融机构监管部所属监管处负责。一年多的实践表明，因为信托业与金融租赁、企业集团财务公司、汽车金融公司等业务经营与监管差异较大，监管主体现有的内部机构设置已难以适应目前信托业快速发展的监管要求。由此导致信托监管部门对信托行业宏观战略规划和管理的功能受到很大的局限，同时，由于机构设置的层次较低，监管规模和人员力量过小，可有效支配的资源有限，进而监管权威受到挑战，导致经常出现虽然发现了问题，却难以或无力及时解决问题的尴尬局面。因此，应在适当时机单独设立信托监管部门，大幅提升信托监管机构设置的层次，增加监管人员的规模，加强对监管人员的专业培训。同时对于监管中新事务的处理，可事先邀请信托公司、协会、社会独立研究机构等参与论证和研究。
（课题组成员：王连洲 陈雨露 周小明 邢成 曹华 钟向春 程卫东 李招军 邱翼 邓举功
孟辉）
一、有序金融市场与信托监管
自2002年7月“一法两规”正式颁布实施至今，重生后的中国信托业已经走过两年历程，其间不断涌现的新情况，对传统的监管模式提出了严峻的考验。信托属于金融市场的一个组成部分，因此需要从构造一个有序的金融市场的角度，全面、系统、长远考虑如何建立信托业监管体系。一个有序的金融市场，主要包括法规制度建设、监督管理、司法裁决、行业自律与从业机构内控等五大要素。
所谓监管，就是在坚持市场运作的前提下，以矫正、改善市场机制为目的，政府对市场经济行为的干预。具体到金融监管，要减少金融市场失灵，构建金融市场秩序，保护投资者利益，促进公平竞争，实现金融资源优化配置。信托监管亦同此理。按照监管主体划分，可以分为政府部门监管、投资者与社会公众（包括媒体、独立中介机构等）监督三种。由于中国历史上形成的民众对政府的依赖性传统，政府监管具有权威性、系统性、法制性特征，因此政府监管也成为信托市场不二选择。
历史上对信托业的监管，主要集中在浅层次的审批和问题的应急处理等管理性功能上，忽略了在行业规划、制度建设、配套政策、风险管理、市场协调等方面的服务性功能，而这些恰恰是对信托业规范发展真正具有决定性价值的东西。经验表明，以前我国信托业长期定位不清、功能不明、发展方向不明确、制度设计不合理、管理混乱等问题与监管不到位都有不同程度的关系。因此，建立一套适应中国国情、符合信托业特色的监管体系，是一项创造性的活动，必将对建立我国金融市场秩序，促进信托业健康持续的发展产生意义深远。
二、监管理念与模式的再塑
要想建立全新的监管体系，首先应实行科学有效的监管方式和手段。在分类管理的新形势下，以往的监管理念、监管内容、监管手段和监管体制已经不能满足信托业监管的需要，应当加以进一步完善。
（一）监管理念需要转换
长期以来，“猫鼠”理论始终困惑着我国的金融监管理念。结果是把金融监管变成了金融管制，使得监管者和被监管者之间缺乏平等对话的机制，缺乏信息沟通的渠道，形成不了解决问题的合力，导致信托业发展中早已存在的一些深层次问题被长期搁置，久拖不决。其实，信托从业者和信托监管者都是信托市场的组织者，各自虽扮演不同的角色，承担不同的职责，但是，共同的目标是一致的，就是建立和维持一个公平、有序和有效的信托市场。因此，应及时转变监管理念, 制定与信托业发展相适应的监督管理原则，改变监管手段，引导公司开展规范的信托业务，并帮助信托机构建立有效的内控机制，最终形成激励共容的良性循环 。
（二）监管重心需要转变
对信托业的监管内容，其重心应当实现以下三个并重：
一是机构审批与业务监管并重。以往对信托业的监管相对缺少对业务方面的充分指导与监督，使得信托业在业务发展方面存在的一些矛盾，比如业务规范与创新问题等，久拖不决。应该说，业务模式问题始终是制约我国信托业发展的一个颈瓶。真正的信托业务对于我国的信托公司来说，还是一项全新的业务，其规范和发展不仅需要信托机构的努力，更需要监管部门的引导，对信托机构的职能及其在金融体系中的地位加以确定，及时分析了解企业在运行中的风险隐患，建立对经营者有效的运行机制，引导公司开拓规范的信托业务，采取堵疏结合的形式解决其运行中的问题，这样才能将监管重心转移到业务指导上来。
二是合规性监管与风险性监管并重。风险监管是金融监管的核心，监管机构必须在合法合规的前提下指导企业将有些规定制度化。没有制度化，就没有企业运行的稳定性。同时，在注重经营效益性、流动性、安全性的前提下，指导企业制定规范的操作规程和经营管理的各项规章制度，完善内部控制制度，建立信托机构内部组织体制的控制、资金交易风险控制、财会系统的控制、衍生工具交易的控制、管理信息系统的控制等各个环节的内控机制，同时要建立建全风险监管的指标体系。
三是机构监管与制度设计并重。我国信托业近来出现的一些问题原因是多方面的，既有市场和信托机构自身的弊病，也有政策和制度的缺陷。制度建设应是监管的重要任务，从法人宣传、市场规范、各种经营交易规则，到内部控制、风险管理机制等各方面的制度设计工作都要组织专家逐一进行。以制度管理代替行政约束，信托机构才能真正守法运行。
（三）监管手段需要改变
首先，现场检查与非现场检查相结合。以往的监管多重现场检查，忽略了持续性的非现场检查。今后，应当更重视非现场检查。其次，逐渐从行政管制过渡为依法实施监管。在市场经济体系中，应尽量少行政管制，多依赖法律手段。一切游戏规则都是在严格的法律规范框框内制定和修改的，监管部门只要检查是否违反了游戏规则即可。第三是从集中检查转变为例行检查为主。除必要外，今后我国的信托监管方式应尽量避免集中的、运动式的检查，主管部门应加强日常监控力度，根据信托业务建立相应的监控机制，受托人的一切信托活动都是在主管部门的视野范围之内，受到严格的监督检查。主管部门监控的内容应侧重于风险分析和控制方面，指导信托机构调控信托的资产运用方向和信托机构对信托财产运用的安全保障，强化对风险的预测和控制。主管机构应定期检查信托机构各项管理制度的执行情况、帮助其完善必备的内控制度。通过检查，及时了解和掌握信托机构的经营状况、及时制定政策，采取有效措施，保障信托机构的规范发展。
三、信托监管体系构建设想
一个有效、合理的监管体系具有如下特征：市场发挥调节机制，优化资源配置；制度健全；监管主动、及时；公平竞争，优胜劣汰，可以进入与退出市场，保持动态平衡；政府监管与司法裁决、社会监督等共同发挥作用；市场信息透明；投资者利益得到确实保护。
我国信托监管体系的构建应着重从下述三个方面入手，即法律体系、监管主体的行为方式和监管主体组织结构。
（一）法律体系。我国信托法律体系应该涉及市场准入与退出、信托公司经营、信托业务三类。
首先对于市场准入与退出方面，需要解决信托行业、信托机构、营业信托、集合信托的概念定义，然后推动《信托业法》等法律的立法进程。同时为约束自身的监管行为，应制订一个针对信托业的纲领性监管规定。
其次，对于信托公司经营方面，需要制订信托公司法人治理准则、高管任职资格审定、内控制度等规章。
再次，对于信托业务方面，主要针对集合信托业务，制订品种发行、销售、异地经营、关联交易、信息披露、银行信托专户的设立与使用、信托业务文件格式标准等规章，配合有关主管部门制定信托财产登记制度及信托会计核算方法等。监管部门可根据轻重缓急，分阶段推动立法工作，对于市场准入退出、信息披露等条令予以优先考虑。
（二）监管行为方式。它是依据法律法规，针对信托机构的经营活动所采取的态度、偏好与具体处理措施等。信托业监管行为方式所应依循的主要指导思想应包括：
1、明确对信托业在我国金融市场中重要地位与作用的认识；
2、对依法监管的认知，正确处理规范与发展的辩证关系；
3、及时判断风险，保持监管政策的连贯性与执行监管的主动性和有效性；
4、兼顾事前与事中监管，统一监管标准。
正确的监管指导思想，对于有效构建信托监管体系具有重要意义。
（三）监管主体组织结构。主要包括机构设置与职责分工、人员编制等。历史经验表明，我国信托监管组织体系设置的欠缺，是导致信托监管效率低下的直接原因和关键因素。
长期以来，我国信托监管机构设置的层次过低，直接导致信托监管机构难以树立起监管权威，监管力量分散，监管功能弱化。在信托业鼎盛时期，信托业是除银行之外资产规模最大，从业人员最多的非银金融机构，而当时相应的监管组织规模和层次与信托业的历史地位却极不相称和匹配，这无疑是我国信托业发展历程中风险迭出的重要导因之一，同时也与证券业、保险业监管机构分设后所呈现出的机构设置层次和规模形成极大的反差。2003年中国银监会正式成立后，信托业的直接监管机构仍仅由非银行金融机构监管部所属监管处负责。一年多的实践表明，因为信托业与金融租赁、企业集团财务公司、汽车金融公司等业务经营与监管差异较大，监管主体现有的内部机构设置已难以适应目前信托业快速发展的监管要求。由此导致信托监管部门对信托行业宏观战略规划和管理的功能受到很大的局限，同时，由于机构设置的层次较低，监管规模和人员力量过小，可有效支配的资源有限，进而监管权威受到挑战，导致经常出现虽然发现了问题，却难以或无力及时解决问题的尴尬局面。因此，应在适当时机单独设立信托监管部门，大幅提升信托监管机构设置的层次，增加监管人员的规模，加强对监管人员的专业培训。同时对于监管中新事务的处理，可事先邀请信托公司、协会、社会独立研究机构等参与论证和研究。
（课题组成员：王连洲 陈雨露 周小明 邢成 曹华 钟向春 程卫东 李招军 邱翼 邓举功
孟辉）
(xintuo摘自中国证券报)